【转发】探索符合中国国情的国家公园模式

2015-3-9

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国家发改委正在牵头研究建立国家公园体制的思路,全国多地关于建立国家公园的竞争已拉开帷幕。有专家认为,建立国家公园体制是国家层面的顶层设计,需要全民利益优先、保护优先,制定完善的法律法规和管理规范,权责清晰,建设有中国特色的国家公园管理体制。

一、国家公园的由来

保护区(也称保护地、保护区域),是指为了保护和维持生物多样性、自然以及相关的文化资源,通过法律或其他有效手段建立的陆地或者海洋区域。国家公园是保护区的一种类型,最早起源于美国,后为世界大部分国家和地区所采用。

世界上有许多类型的自然保护区。为了规范保护区的分类,世界自然保护联盟(IUCN)提出并建议各国根据管理目标,将自然资源保护区划分为“严格的自然保护区和原野保护区、国家公园、自然纪念物、栖息地/物种管理地、陆地/海洋景观保护区、受管理的资源保护区”六种类型。其中,国家公园是为保护典型自然生态系统的完整性而划定的、需要特殊保护和管理,并适度地利用其自然景观,开展生态教育、科学研究和生态旅游的自然区域,其保护强度仅次于严格的自然保护区和原野保护区。

自然资源的保护与利用是一对矛盾,保护自然资源体现了国家整体利益,但对局部地区经济发展形成了一定限制。国家公园由于较好地处理了自然生态保护与资源合理利用之间的关系,被看作是现代文明的产物,也是国家进步的象征。目前,全球已经建立近万个国家公园,在保护自然生态系统和自然资源方面发挥着重要作用。

二、国家公园的定义

被广泛认可的国家公园的定义,是世界自然保护联盟1994年作出的。具体定义为:国家公园是指那些陆地和(或)海洋地区,它们被指定用来:1.为当代或子孙后代保护一个或多个生态系统的生态完整性;2.排除与保护目标相抵触的开采或占有行为;3.提供在环境上和文化上相容的精神的、科学的、教育的、娱乐的和游览的机会。

三、国内相关政策与实践

十八届三中全会通过的《决定》中提出要“建立国家公园体制”,标志着国家公园建设已经上升为国家战略,对于加强自然生态系统保护、增强生态产品生产能力、推动生态文明和美丽中国建设具有十分重要的意义。目前,国家发改委正在牵头研究建立国家公园体制的思路,制定试点方案。

早在2008年,国家林业局就批准云南省开展国家公园建设试点工作。事实上,云南省1996年起就开始研究国家公园,2006年建立了我国大陆第一个国家公园——香格里拉普达措国家公园。至2013年底,云南省按照“研究—试点—规划—标准—立法—推广”的步骤,依托自然保护区累计建立8个国家公园,探索形成了一套较为成熟的国家公园建设模式,为我国开展国家公园建设积累了宝贵经验。

云南香格里拉普达措国家公园


四、国家公园管理体制类型

中央机构编制委员会办公室委托国务院发展研究中心进行的研究指出,总体来说,目前全球国家公园管理体制分为三大类型,即北美、欧洲和亚洲型的国家公园。

美国的国家公园体系是现今世界上最系统、完善的体系之一,也是世界自然保护联盟管理类别体系中最重要的成员,其规范的管理体制对北美、南美及大洋洲影响较大,一直被学术界和业界所推崇,作为理想模式来研究。

欧洲由于人口稠密,工业发展较早,环境和自然资源经受过数百年的开发利用,因此动植物种类较少,自然景观也较差,其国家公园管理体制有其自身的特点。由于非洲曾作为欧洲列强的殖民地,欧洲的国家公园管理体制对非洲的国家公园影响较大。

亚洲国家多,国情也各不相同,保护地管理体制也多在学习西方先进经验的同时,根据国情建设了各具特色的国家公园管理体制。

五、国外国家公园管理体制对我国的借鉴意义

中央机构编制委员会办公室委托国务院发展研究中心进行的研究指出,总体来说,不同国家公园管理体制对于我国国家公园建设的借鉴意义在于:

第一,管理体系上,国家公园是重要的自然和文化遗产管理体系,但并不是唯一的管理体系。因此,将国家公园体系当作各国(尤其是美国)自然和文化遗产体系的全部管理体系是一种误解。

第二,管理理念上,坚持保护第一和公益性。各国都将资源保护作为国家公园的首要使命,要求保持其真实性、完整性,做到可持续利用。同时,也强调将国家公园自然和文化资源的公益服务功能放在突出的位置,促进其为大众共享,无论是国家公园的概念、内涵,还是管理制度、管理模式都尽可能与这一理念相适应。

第三,管理制度上,建立完善的法律法规和统一规范的管理机构。各国国家公园管理制度均拥有完善的法律法规和制度,以保障国家公园管理目标的实现,无论是中央垂直管理还是以地方为主的管理,国家公园的管理均有一个统一的管理机构进行综合管理。

第四,管理模式上,管经分离,分工明确。国家公园管理机构主要负责资源保护和公共服务等公共品的供给,而对于营利性商业服务等准公共品则通过特许经营由市场供给。

第五,资金保障上,以政府财政投入为主。政府投入是国家公园资金的主要渠道,而社会捐助和市场经营收入作为辅助渠道。

第六,监督机制上,强调社区和公众参与。各国国家公园无一例外地都强调社区和公众参与的多方监督,保证对国家公园的有效监督。

六、推进建设符合中国国情的国家公园

在推进国家公园体制建设过程中,需要重点把握以下几点:

一是坚持保护为主。国家公园区域内的资源一般都是具有国家或国际意义的景观、生态系统及生物多样性资源。这些自然资源是经过成百上千年的沧桑变迁形成的,是中华民族的宝贵财富,一旦遭到破坏无法恢复。因此,国家公园建设应始终坚持把生态保护放在第一位,只有在自然资源得到有效保护的前提下,才能适度开发利用,推动生态保护与经济增长协调发展。

二是坚持明晰产权。国家公园的核心内涵是自然性、国有性和公益性。当前,我国适宜建立国家公园的地区主要分布在经济社会发展滞后的山区林区,当地政府和人民群众发展经济的愿望比较强烈。如果国家公园内的自然资源为当地政府或者群众所有,在经济利益驱动下,极有可能造成自然资源过度开发,不符合建立国家公园的目的。为此,国家公园建设管理应以中央或省(市、区)级政府为主,园内自然资源归中央或省级政府所有,做到谁所有谁负责、责权利相统一。

三是坚持一园一法。为确保国家公园建设和管理规范有序推进,有效保护园内自然资源,在当前国家没有出台专门的国家公园法律的情况下,每个国家公园应制定相应的管理办法或条例,实现依法管理。待条件成熟后,可通过出台国家层面的法律法规,形成完整统一的法律制度。

四是坚持科学规划。为确保国家公园合理布局,从建立开始就应科学规划。国家公园的设立要符合国家主体功能区定位,主要设立在禁止开发区和限制开发区。要积极借鉴国际经验和通行规则,按照世界自然资源保护联盟确定的标准,国家公园的面积应不小于1000公顷,且是具有优美景观并需要保护的特殊生态或特殊地形。

五是坚持试点先行。国家公园建设在我国还处于摸索起步阶段,需要试点成功、条件成熟后才能全面推开,绝不能一哄而上,搞成简单的挂牌子工程,更不能把建国家公园等同于搞旅游开发。

林业部门将认真贯彻落实中央的决策部署,充分发挥自然资源主要管理者和保护者的优势,依托现有的自然保护区和国家森林公园、湿地公园、沙漠公园,与相关部门积极推进国家公园体制建设,为建设生态文明和美丽中国、实现中华民族伟大复兴的中国梦不断提供更好的生态条件。

七、专家观点

国务院发展研究中心研究员苏杨认为,既然十八届三中全会的《决定》将“建立国家公园体制”作为实事之一,那就不是在地方层面或是部委层面运作,而必须是国家层面的顶层设计。中国建立国家公园体制,其意义远不限于生态文明建设,它也是文化建设的重要内容。在经营理念上,国家公园应打破自然保护区管理者又是经营者的尴尬局面,突出公益性。这个"公",一定要是对公众开放的"公",体现公益性的"公",如果还是把一个地方圈起来,然后收高额的门票,怎么能让民众增强国家共同意识呢?

清华大学建筑学院景观学系主任杨锐指出:“保护与利用的平衡,是一个整体的平衡,大范围内的平衡。不是一个地方既保护也利用,有可能是这个地方保护、那个地方利用。它涉及到地域公平的问题,涉及到保护地老百姓的利益,只有国家可以协调这个事。当然,国家公园和保护地的首要目标是保护,这一点毋庸置疑。” “国家公园体制建立,有两大基石:全民利益优先、保护优先。” “现在不能随便提保护地旅游,因为不知道旅游这把火,会把保护地烧到什么程度。”

世界自然基金会中国政策研究中心高级总监范志勇认为,当前中国的自然保护区存在着地域的割裂及行政管理碎片化等诸多问题,建设国家公园将利于资源的有效整合。同时他建议,国家公园的建设应由中央政府主导展开。“国家公园的体系在中国的建立,一开始就要由中央政府管起来。因为国家公园划定出来的区域一定是我国生态系统和生物多样性最精华最核心的部分,那么生态系统的保护谁能最终体现这个利益呢?中央政府是最终的体现,而我们国家现在也有这种条件和能力了。”

国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司司长张希武认为,“因为国家公园在我们国家是个新生事物,没有明确的法律地位,也没有国家层面的法律法规和管理规定。第一步应该建立国家公园的管理条例,先从条例着手、法规着手,同时对每建成的一个国家公园形成一园一法。”

国家林业局局长赵树丛在为《中国国家公园的探索与实践》一书写序时,提出,国家公园是人类文明进步的必然产物,它的出现启发和推动了自然保护事业的兴起和发展,不仅创造了保护自然生态环境的一种新形式,同时也引发了一场世界性的国家公园运动。国家公园的建设理念逐渐为世界各国所接受,目前已有200多个国家和地区建立了近万个国家公园和类似的保护区,促进了人类对大自然的认识和保护。国家公园已经成为保护区体系中一种较高阶段的保护区类型,在保护自然生态系统和自然资源中发挥着重要作用。